Düzenlemeler neden çok sık yenileniyor?
Emeklilik sistemlerinin neredeyse dünya ülkelerinin genelinde belirli aralıklarla yeniden düzenlenmesi, ilk bakışta siyasi dalgalanmaların ya da ekonomik zorunlulukların rutin bir yansıması gibidir, fakat çok daha derin ve yapısal bir meselenin sonucudur. Emekliliğe yönelik politikaların sık sık değişmesinin ardında demografi, ekonomi, siyasal kültür ve toplumsal beklentilerin birbirine sürekli müdahale ettiği karmaşık bir denklem bulunur. Bu nedenle emeklilik devletlerin: “Kalıcı şekilde çözüyorum” dese de aslında her çözümün, bir sonraki düzenlemenin altyapısını hazırladığı nadir politika alanlarından biridir.
1. Demografik Dönüşüm:
Sistemin temel parametresi sürekli değişiyor. Emeklilik politikalarının sık revize edilmesinin ilk ve en güçlü nedeni, emekliliğin matematiksel temelini oluşturan demografik yapının durağan olmamasıdır. Dünya Bankası ve OECD literatürü, özellikle iki eğilimin etkisine dikkat çeker:
1. Doğurganlık oranlarının düşmesi,
2. Ortalama yaşam süresinin uzaması.
Bu iki değişim çalışan nüfusun azalıp, emekli nüfusunun artması anlamına gelir. Pay-As-You-Go (dağıtım esaslı) sistemlerde aktif çalışanların primleri, mevcut emeklilerin maaşlarını finanse ettiğinden, nüfus piramidindeki her kayma sistemin dengesini bozar.
Japonya, bu dönüşümün en dramatik örneğidir. 1990’larda çalışma çağındaki her 100 kişinin omzundaki emekli sayısı 17 iken, bugün bu rakam 50’ye yaklaşmıştır. Japon Hükümeti bu nedenle son 30 yılda emeklilik yaşını yükseltmekten prim oranlarını değiştirmeye, özel fonları teşvik etmekten maaş formüllerini yeniden kalibre etmeye kadar, çok sayıda reform yapmak zorunda kalmıştır.
Benzer şekilde Almanya, 2001 ve 2004 reformlarında “Riester modeli” ile gönüllü bireysel tasarruflara ağırlık vererek, 2007 reformunda emeklilik yaşını 67’ye çıkardı, 2019 sonrasında ise esnek emeklilik yollarını genişletti. Hepsinin ortak özelliği, demografik baskıya verilen geri dönüşümlü yanıtlar olmasıdır.
Demografik parametreler her yıl değiştiği için, literatürün ifadesiyle emeklilik sistemi: “Statik değil, sürekli yeniden ayarlanması gereken bir makro cihazdır.'
Ekonomik Dalgalanmalar ve Kamu Maliyesi Üzerindeki Baskı:
Emeklilik, bütçesi en büyük ve dalgalanmaya en açık sosyal politika alanıdır. Ekonomi daraldığında işsizlik artar, prim gelirleri azalır, ancak emekli maaşları devam eder. Üstelik maaş artışları genellikle enflasyondan bağımsız bir sosyal adalet mantığıyla belirlendiği için kamu maliyesi çift yönlü sıkışır.
2008 küresel krizinden sonra İtalya, Yunanistan ve İspanya çok sert emeklilik reformlarına gitmek zorunda kaldı. Yunanistan’da emeklilik yaşı yükseltildi, maaş formülü değiştirildi, erken emeklilik yolları kapatıldı. Bu reformların çoğu sosyal olarak tepki çekti, fakat sürdürülebilirlik açısından zorunlu görüldü.
Ekonomik kriz dönemlerinde yapılan bu tür reformlar genellikle geçici değil, kalıcı yapısal değişikliklerdir. Ancak her yeni ekonomik dalga, önceki düzenlemeleri yeniden masaya yatırır. Bu nedenle ekonomi literatürü emeklilik politikalarını, iş çevrimlerine duyarlı politikalar olarak sınıflandırır.
Siyasal Döngüler:
Emeklilik, oy verme eylemi üzerinde güçlü etkisi olan bir konudur. Emekliler sayıca büyük bir seçmen kitlesi oluşturur ve talepleri politikanın yönünü doğrudan etkiler. Bu nedenle siyaset biliminde emeklilik politikaları genellikle, 'yüksek politik maliyetli kararlar' kategorisinde değerlendirilir.
Latin Amerika literatürü bunu çok açık gösterir. Örneğin: Arjantin ve Brezilya, seçim dönemlerinde emeklilik maaşlarını artıran, seçim sonrası bütçe baskısı yükseldiğinde, yeniden dizayn eden ülkeler olarak sıkça anılır. Bu gelgitli siyasal döngü, düzenlemelerin istikrarsız görünmesine yol açar.
Şili örneği ise farklıdır: 1980’lerde zorunlu bireysel hesaplara dayalı bir sistem kurulmuş olsa da 2000’li yıllardan itibaren, bu sistemin eşitsizlik ürettiği gerekçesiyle çok sayıda düzeltici reform yapılmıştır. Bu süreç, siyasal rıza üretiminin emeklilik sisteminin sürdürülebilirliğinde ne kadar belirleyici olduğunu göstermektedir.
Toplumsal Beklentilerin Değişmesi: (Emeklilik Bir 'Hakkaniyet'tir Tartışması)
Sistem ne kadar matematiksel olursa olsun, emeklilik nihayetinde bir 'hak' meselesidir. Toplumun adalet, refah ve yaşam kalitesine ilişkin beklentileri değiştikçe, emeklilik sistemi de yeniden şekillenir.
Son 20 yılda dünya genelinde ortaya çıkan 'aktif yaşlanma' paradigması, emekliliği bir kırılma noktası olmaktan çıkarıp, daha esnek, geçişken bir modele dönüştürdü. Bu doğrultuda: Kısmi emeklilik, aşamalı emeklilik, esnek çalışma + kısmi maaş modelleri, uzun yaşam sigortası programları gibi yeni araçlar yaygınlaştı.
Hollanda bu esnekleşmenin başarılı örneklerindendir: Çok paydaşlı fon yapısı ve çalışma sonrası dönemi kademelendiren modelleriyle, sürekli güncellenen ama istikrarlı işleyen bir emeklilik mimarisi oluşturmuştur.
Toplumsal beklentiler hem kuşaklar arası adaleti hem de kuşak içi hakkaniyeti gündeme taşıdığı için, emeklilik alanı, kesin çözümlerin imkânsız, sürekli güncellemelerin kaçınılmaz olduğu bir politika alanına dönüşür.
Teknolojik ve Finansal Riskler:
Finansal piyasaların dalgalanması ve teknolojik değişim de emeklilik reformlarını tetikler. Bireysel fonlara dayalı sistemlerde yatırım getirilerinin oynaklığı, devletleri daha sık düzenleme yapmaya zorlar. Ayrıca otomasyonun işgücü piyasasını dönüştürmesi, prim tabanını daraltarak sistemi yeniden kurgulamayı gerektirir.
OECD raporları özellikle şu riski vurgular: Uzayan yaşam süresi + güvencesiz ve kısa süreli işlerin artması = düzensiz prim akışı. Bu denklem, klasik emeklilik mimarisini sürdürülemez kılmaktadır.
Dünya örnekleri ve literatür, emeklilik reformlarının sık yapılmasının bir zayıflık değil, sistemin doğasına içkin bir gereklilik olduğunu göstermektedir. Demografi değişir, ekonomi dalgalanır, siyaset döngüseldir, toplum beklentileri yenilenir. Bu nedenle emeklilik, devletlerin en esnek, en tartışmaya açık ve en çok revizyon gerektiren politika alanıdır.
Emeklilik sistemi, geleceği bugünün varsayımlarıyla finanse etmeye çalışan bir mekanizmadır. Varsayımlar değiştikçe, politika da kaçınılmaz olarak yeniden şekillenmek zorunda kalır. Bu yüzden emeklilik reformları hiçbir zaman son düzenleme olmaz, sadece bir sonrasının başlangıç noktasıdır.
Ülkemizde de emeklilik sisteminin sık değişmesi, görünen teknik düzenlemelerden çok daha derin yapısal gerilimlere dayanıyor. Ekonomik dalgalanmaların, demografik dönüşümlerin ve siyasal tercihlerin aynı masaya oturmak zorunda kaldığı bir alanda, istikrar çoğu zaman teorik bir hedef olarak kalıyor. Çalışan nüfusun yaşlanması, kayıt dışı istihdamın kronikleşmesi ve bütçe üzerindeki sosyal güvenlik yükünün dönemsel olarak artması, politika yapıcıları sürekli yeni denge arayışlarına itiyor. Bu nedenle emeklilik, tek bir yasayla çözülecek teknik mesele değil, devletin mali disipliniyle toplumun sosyal beklentilerinin kesiştiği karmaşık bir alandır. Her yeni düzenleme, bir önceki dönemin ekonomik koşullarına verilen cevap niteliğinde.
Sonuç olarak emeklilik sistemi; siyasal karar alma süreçleri, ekonomik çevrimler ve nüfus dinamiklerinin doğal baskısından, tamamlanan bir politika değil, sürekli yenilenen bir sözleşmedir.